La Regione Umbria nel luglio 2002 (Presidente Lorenzetti I) con la legge n. 14 ha emanato le norme per il servizio di gestione integrata dei rifiuti in attuazione del decreto legislativo n. 22 del febbraio 1997 (Governo Prodi I-Indipendente di c.s. – L’Ulivo-PDS-PPI-UD-FdV-RI-SI con l’appoggio esterno del PRC) in materia di rifiuti, rifiuti pericolosi e rifiuti di imballaggio. Con tale legge regionale sono stati introdotti gli strumenti di programmazione del Piano Regionale di gestione dei rifiuti (PRGR), che doveva anche stabilire la dimensione degli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), nonché del Piano d’Ambito di gestione dei rifiuti (PAGR) da redigere nel rispetto degli indirizzi del Piano regionale. Così sono stati costituiti gli ATO rifiuti, ma nella forma di semplice convenzione tra enti locali (quindi senza personalità giuridica degli ATO) e prevedendo in ciascun ATO una Conferenza di Sindaci in rappresentanza dei comuni che vi facevano parte, la quale doveva assumere le decisioni di competenza dell’ATO dopo aver eletto, nella seduta d’insediamento, un suo Presidente.
In proposito è bene ricordare che in base al secondo comma del vigente art. 117 della Costituzione, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema è materia di legislazione esclusiva dello Stato e che solo la valorizzazione dei beni ambientali è materia di legislazione concorrente in cui la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legge statale.
In precedenza nel dicembre 1997 (Presidente Bracalente) con la legge n. 43 la Regione aveva dato attuazione alla legge statale n. 36 del gennaio 1994 (Governo Ciampi-Indipendente – DC-PSI-PDS-PSDI-PRI-PLI-FdV) in materia di risorse idriche, individuando tre Ambiti territoriali ottimali (ATO) per la gestione del servizio idrico integrato e cioè l’ATO n. 1 del Perugino, Assisano, Alto Tevere e Eugubino-Gualdese, Lago e Media Valle del Tevere; l’ATO n. 2 del Ternano e Orvietano e l’ATO n. 3 del Folignate, Spoletino e Valnerina, tutti divenuti operativi da inizio anno 2001. L’Autorità d’Ambito in questa materia doveva invece essere costituita in forma di Consorzio e quindi con personalità giuridica tra Comuni e Province (n.b.) compresi nel medesimo ambito.
Successivamente la Regione con la legge n. 23 del luglio 2007 (Presidente Lorenzetti II) ha approvato una riforma del sistema amministrativo regionale e locale (c.d. riforma endoregionale) contenente la scelta di superare gli ATO e di costituire (artt. 17-22) nei vari ambiti, come semplificazione istituzionale, un nuovo ente pubblico per la programmazione e gestione integrata delle funzioni e servizi di livello sovracomunale e in ogni caso di quelli relativi alla sanità, alle politiche sociali e di integrazione socio-sanitaria, al turismo e alla gestione dei rifiuti e del ciclo idrico integrato. Tale nuova prospettiva prevedeva l’unificazione delle funzioni dei vari enti, consorzi, associazioni e altri organismi comprensoriali esistenti, in un unico organismo denominato Ambito Territoriale Integrato (A.T.I.) quale forma speciale di cooperazione tra gli enti locali dotata di personalità giuridica e con organo di governo l’Assemblea di Ambito, costituita da tutti i Sindaci dei comuni dell’A.T.I., che elegge un Presidente avente la rappresentanza legale dell’ente ed altri compiti. Gli A.T.I. avrebbero dovuto pertanto esercitare anche tutte le funzioni previste dal nuovo decreto legislativo statale n. 152 dell’aprile 2006 (Governo Berlusconi III – Casa delle Libertà-FI-AN-LN-UDC-NPSI-PRI) in materia di risorse idriche e rifiuti e anche quelle di Autorità d’Ambito. Inoltre il Consiglio Regionale con deliberazione n. 274 del dicembre 2008, sentiti gli enti locali e acquisito il parere obbligatorio del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL), ha provveduto alla rideterminazione degli ambiti ottimali previsti appunto per la gestione delle funzioni e servizi di livello sovracomunale individuandone n. 4 e cioè l’ATI 1 dei 14 comuni dell’Alto Tevere e dell’Eugubino- Gualdese, l’ATI 2 dei 24 comuni del Perugino, dell’Assisano, del Lago e della Media Valle del Tevere compreso San Venanzo (TR), l’ATI 3 dei 22 comuni del Folignate, dello Spoletino e della Valnerina e l’ATI 4 dei 32 comuni del Ternano e dell’Orvietano.
La legge regionale n. 11 del maggio 2009 (Presidente Lorenzetti II) ha poi disciplinato specificamente la gestione integrata dei rifiuti nel rispetto delle disposizioni del citato d.lgs. 152/2006 recante nuove norme in materia ambientale. In particolare tale l.r. all’art. 3 ha confermato la funzione di approvazione del Piano regionale per la gestione dei rifiuti (PRGR) in capo alla Regione stabilendo, al comma 4, che la stessa Regione doveva definire, di concerto con le Province, i criteri per la localizzazione e l’individuazione delle aree non idonee e delle aree potenzialmente idonee alla localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti al fine di perseguire il loro corretto inserimento sul territorio e di prevenire e contenere i potenziali impatti derivanti dagli stessi impianti. All’art. 11 la stessa legge ha poi previsto che il Piano regionale per la gestione dei rifiuti doveva contenere la rappresentazione cartografica in scala 1:150.000 delle aree non idonee o potenzialmente idonee alla localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti.
Il primo Piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR) è stato approvato con deliberazione del Consiglio regionale dell’Umbria n. 301 del 5 maggio 2009 (Presidente ancora Lorenzetti II) e già allora prevedeva la realizzazione di un impianto di trattamento termico a servizio degli A.T.I. 1, 2 e 3 e cioè un impianto di incenerimento con recupero energetico, il c.d. termovalorizzatore che, bruciando ad altissime temperature rifiuti solidi urbani indifferenziati residui (RUR) e rifiuti speciali e grazie al calore generato, produce energia elettrica tramite turbine a vapore che possono essere anche associate a impianti di cogenerazione per alimentare il teleriscaldamento. Comunque anche il termovalorizzatore ha un certo impatto negativo per la salvaguardia dell’ambiente e della salute in quanto genera scorie allo stato solido e liquido ed anche emissioni gassose. Il termovalorizzatore è quindi un impianto solo in parte diverso (se non andiamo errati) da un semplice inceneritore a terra (D10, essendo ormai vietato dalla normativa UE l’incenerimento in mare D11), che è un impianto dedicato al solo smaltimento dei rifiuti e che in genere brucia rifiuti di materiali inerti e i cui fumi sono rimessi nell’ambiente dopo un processo di filtraggio. Per l’A.T.I. 4 (Ternano e Orvietano) il piano regionale del 2009 prevedeva invece l’utilizzazione dell’impianto di valorizzazione energetica TERNI ENA (proprietà ACEA SpA) già esistente a Maratta dopo la chiusura nel 2007 dell’impianto gestito dell’Azienda ASM Terni SpA controllata dal Comune (Sindaco Raffaelli II). Il PRGR del 2009 conteneva anche i criteri per l’individuazione, da parte delle Province (n.b.), delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti nonché per l’individuazione dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti. Il coinvolgimento della Provincia era connesso alle sue peculiari funzioni di programmazione territoriale e ambientale espletate con il Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) di cui all’art. 20 del d.lgs. 267/2000 (TUEL). La citata l.r. 11/2009, all’art. 17, prevedeva anche che l’A.T.I., sede del nuovo impianto di trattamento termico e valorizzazione del contenuto energetico dei rifiuti, avrebbe dovuto poi procedere all’affidamento della progettazione, costruzione e gestione dell’impianto medesimo. All’art. 48 la legge prevedeva che la Regione doveva emanare le linee guida per la redazione dei Piani d’Ambito entro sessanta giorni e che il Piano d’Ambito doveva essere adottato o adeguato entro centoventi giorni dall’emanazione delle linee guida. Al citato art. 17 è stato poi aggiunto dalla l.r. n. 4 del marzo 2011 (Presidente Marini I la quale confermava così la scelta di realizzare in Umbria un nuovo termovalorizzatore) anche il comma 5-bis che faceva obbligo all’A.T.I. sede del nuovo impianto di trattamento termico di presentare alla Regione entro il 31 dicembre 2011 uno studio finalizzato all’individuazione del sito ove realizzare l’impianto, nel rispetto dei criteri del Piano regionale e delle linee guida per la redazione del Piano d’Ambito adottate dalla Regione stessa, individuazione che peraltro non ci risulta avvenuta.
Solo qualche mese dopo la l.r. n. 18 del dicembre 2011 (Presidente Marini I) ha anzi di nuovo riformato il sistema amministrativo regionale e delle autonomie locali dell’Umbria anche a seguito dell’ emanazione del D.L. 138/2011 convertito in legge n. 138 del settembre 2011 (Governo Berlusconi IV– Centro-destra-PdL-LN-MpA-CN-PT-FdS-DC) che conteneva misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo e in particolare, all’art. 3-bis, misure per gli ambiti territoriali e i criteri di organizzazione dell’esercizio dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Tale l.r. 18 ha quindi stabilito, all’art. 68, la procedura per la soppressione degli A.T.I. di cui alla l.r. 23/2007 e la definizione un nuovo soggetto regolatore del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti dimensionato in un unico ambito territoriale regionale, anche se la citata norma statale prescriveva solo che la dimensione degli ambiti territoriali ottimali non fosse inferiore a quella del territorio provinciale. In tal senso hanno legiferato due regioni limitrofe all’Umbria forse con una più attenta applicazione dei principi costituzionali (Artt. 5 e 118 Cost.) del decentramento amministrativo e della sussidiarietà verticale. Per l’antico ente Provincia era però in arrivo una fase buia e rovinosa prima con il tentativo di riforma dell’ordinamento delle autonomie e la previsione della soppressione delle Province da parte del Governo tecnico Monti e poi con l’ampia riforma della Parte II della Costituzione comprensiva della revisione dell’ordinamento regionale in senso più centralista e dell’abolizione delle Province approvata in Parlamento nel gennaio e aprile 2016 (Governo Renzi– PD, NCD, UdC, SC, PSI, DemoS, CD) ma poi sonoramente bocciata dalla volontà popolare espressa a larga maggioranza nel referendum c.d. approvativo (art. 138 Cost.) del 4 dicembre 2016, con le conseguenti e coerenti dimissioni di quel Capo di Governo e però anche con il lascito della legge n. 56 dell’aprile 2014 (sempre Governo Renzi) recante una nuova disciplina transitoria delle Province in attesa della loro abolizione, che poi però tutti i governi successivi non hanno ancora provveduto ad abrogare.
La successiva l.r. n. 11 del maggio 2013 e s.m.i. tra cui quelle della l.r. n. 10 dell’aprile 2015 (Presidente sempre Marini I) ha disciplinato un ulteriore riordino endoregionale in senso più centralista. Tale legislazione regionale ha dettato nuove norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti e ha soppresso i precedenti quattro Ambiti territoriali integrati (A.T.I.) abrogando gli articoli da 17 a 22 della l.r 23/2007. Per la programmazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti la nuova legge ha concretizzato la scelta del 2011 di prevedere un unico Ambito territoriale ottimale comprendente l’intero territorio regionale, anche se logicamente articolato al suo interno in 4 sub-ambiti di livello inferiore e coincidenti con gli ex A.T.I. per la gestione di alcune fasi del ciclo dei rifiuti, come l’organizzazione e l’affidamento del servizio di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti urbani. Infatti per queste fasi del ciclo risulta in essere un unico affidamento per ciascun sub-ambito e precisamente per il sub -ambito 1 alla Sogeco Srl, per il 2 alla Gest Srl, per il 3 alla Vus Spa e per il 4 alla r.t.i. fra Asm Terni Spa e Cosp Tecno Service soc. coop. r.l. . La stessa legge regionale ha istituito, come Ente di governo dell’Ambito unico, l’Autorità Umbra per Rifiuti e Idrico (AURI) quale forma speciale di cooperazione tra i Comuni e “soggetto tecnico” di regolazione dei due importanti servizi disciplinati a livello nazionale dal d.lgs. 152/2006 e s.m.i. tra cui il d.lgs. 205/2010 entrambi attuativi di direttive UE. L’AURI è stata dotata di personalità giuridica di diritto pubblico (ente pubblico), le sono state attribuite le funzioni già esercitate dai quattro A.T.I. soppressi e in particolare la gestione della fase di trattamento e smaltimento dei rifiuti. L’Autorità in base all’ art. 19, comma 4, della citata legge n. 11/’13 e s.m.i. avrebbe dovuto adottare ed approvare il Piano d’ambito per il servizio idrico e per il servizio di gestione dei rifiuti dell’intero territorio regionale entro il 31 dicembre 2016 fermo restando (comma 2) che fino all’approvazione di tale Piano d’ambito dell’intero territorio regionale continuavano ad applicarsi i Piani d’ambito già approvati dai precedenti quattro A.T.I. . L’AURI è stata poi istituita con decreto del Presidente della Giunta Regionale (Presidente Marini II) n. 121 solo nel settembre 2015 e ad essa sono state attribuite le funzioni e i compiti già esercitati dai quattro A.T.I. soppressi. L’Autorità si è quindi dotata di un proprio Statuto e di un regolamento di organizzazione ma è divenuta pienamente operativa solo dal 1°aprile 2017, a distanza di oltre 5 anni dalla citata l.r. 18 del dicembre ’11 che aveva operato la scelta del dimensionamento dei due servizi pubblici di rilevanza economica in un unico ambito territoriale regionale e ad avvenuta elezione di tutti i suoi organi che sono: il Presidente, il Consiglio direttivo, l’Assemblea e il Revisore unico dei conti.
L‘Assemblea dell’Autorità è composta dai Sindaci di tutti i comuni della Regione (n. 92) o assessori o consiglieri comunali delegati dai Sindaci. Tale organo pletorico è convocato e presieduto per norma statutaria dal Presidente dell’AURI, elegge il Presidente e il Consiglio direttivo e, tra le altre funzioni, gli compete di approvare il Piano d’Ambito per il servizio di gestione dei rifiuti e determinare le relative tariffe. Il Consiglio direttivo è composto per legge da 9 Sindaci compreso il Presidente, in parte membri di diritto e gli altri eletti dall’Assemblea per 5 anni (dal luglio ’19: A. Romizi-di diritto, L. Latini e dal giugno ’23 S. Bandecchi-di diritto, G. Chiodini eletto anche Vicepresidente dell’AURI, S. Zuccarini, L. Bacchetta e dall’ottobre ’21 L. Secondi, U. De Augustinis e dal dicembre ’21 A. Sisti, R. Tardani e F. Di Gioa). Il Consiglio provvede, tra gli altri compiti, a predisporre e adottare il Piano d’ambito per il servizio di gestione dei rifiuti e a formulare la proposta di determinazione delle relative tariffe. Il Presidente dell’Autorità è eletto per 5 anni dall’Assemblea tra i Sindaci con le modalità stabilite dallo Statuto (fino al giugno ’19 C. Betti, Sindaco di Corciano, cessato per dimissioni appena dopo quelle della Presidente della Regione e lo scioglimento del Consiglio regionale nel maggio ’19 e poi dal mese di luglio ’19 A. Ruggiano, Sindaco di Todi). Il Presidente ha la rappresentanza legale dell’Ente, convoca e presiede il Consiglio direttivo e, per norma statutaria, anche l’Assemblea e ne dirige i lavori; inoltre sottoscrive il contratto di servizio diretto a regolare i rapporti tra l’AURI e il gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti. Per inciso e a ben riflettere la figura del Sindaco attualmente, oltre a governare e rappresentare il Comune in cui è stato eletto direttamente dai soli cittadini elettori di quel comune, è chiamato da altre discutibili leggi statali o regionali e per elezione indiretta a governare e rappresentare anche la Provincia e in Umbria anche l’ Ente di governo dell’Ambito unico regionale per due consistenti servizi pubblici di rilevanza economica (AURI). Questa concentrazione di potere in un’unica figura istituzionale non può non suscitare qualche perplessità in quanto figura non eletta direttamente per tali altri e diversi enti di area vasta e perfino di ambito regionale. Il Revisore unico dei conti è stato da ultimo nominato dall’Assemblea a fine ’23 nella persona della dott.ssa. D. Roscini di Assisi per la durata di tre anni. Il Direttore dell’AURI, nonché dirigente del servizio affari generali e del servizio gestione rifiuti, è il dott. G. Rossi.
(Fine parte prima)
