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Terza ed ultima parte della normativa sulla gestione integrata dei rifiuti in Umbria e gli indirizzi regionali  su recupero energetico e  smaltimento
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Il Piano d’Ambito per il servizio di gestione integrata dei rifiuti (PAGIR)  e cioè della raccolta, trasporto, recupero e smaltimento dei rifiuti, comprensivo del programma di interventi necessari e  del relativo piano finanziario, deve essere elaborato dall’Autorità d’Ambito sulla base dei criteri  definiti, per norma di legge, dal Piano regionale e degli eventuali indirizzi contenuti nello stesso. L’Autorità Umbra per Rifiuti e Idrico (AURI), con sedi oltre che a Perugia anche a Terni e Foligno, a quasi 7 anni dall’inizio della sua operatività e per varie circostanze, non è però ancora riuscita a dotarsi del fondamentale strumento di pianificazione che, una volta predisposto, deve essere adottato dal Consiglio direttivo (di soli 9 sindaci) e poi approvato dall’Assemblea dell’Autorità (di tutti i 92 Sindaci umbri) nel rispetto della disciplina generale di cui all’art. 203, comma 3, del d.lgs. 152/2006 e  s.m.i. e della disciplina regionale di dettaglio contenuta nelle due ll.rr. n. 11 del 2009 e n. 11 del 2013. Il servizio di redazione del Piano d’Ambito risulta peraltro essere già  stato aggiudicato da AURI nel luglio 2020 al raggruppamento di società e professionisti Lalelab Srl, Paragon Business Advisors Srl, Avv. Lidia Flocco, SGI Ingegneria Srl e ne risulta anche essere stata avviata la redazione. L’incarico è stato però sospeso a seguito dell’avvio nello stesso anno, da parte della Regione, dell’ulteriore aggiornamento del Piano regionale poi approvato dall’Assemblea legislativa il 14 novembre ’23. Nella Relazione generale del Piano al capitolo 4 (La governance, l’organizzazione territoriale e le azioni attuative del piano) la Regione in primis formula ad Auri l’indirizzo di adottare il Piano d’Ambito entro 6 mesi dall’approvazione di quello regionale, vale a dire entro la metà di maggio ’24 e poi di approvarlo entro i successivi 6 mesi e cioè entro la metà di novembre ’24.

Infatti l’art. 13 della l. r. 11/’09 come sostituito dall’art. 14 della l.r. 11/’13, al comma 3, prevede espressamente che costituiscono elementi essenziali del Piano d’Ambito per il servizio di gestione  dei rifiuti urbani, tra gli altri, “g) l’individuazione, nel rispetto del piano regionale, delle aree ove localizzare gli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti urbani...”. Al comma 5 del nuovo articolo 13 è poi previsto che è “fatto salvo quanto previsto dall’art. 17, comma 3,” e vale a dire che la gestione del servizio di trattamento termico deve essere separata da quella del servizio di gestione integrata dei rifiuti. Al comma 1 del lo stesso art. 17 (Affidamento del servizio di trattamento termico) della l.r. 11/’09 era allora previsto che “L’ATI, sede dell’impianto di trattamento termico e valorizzazione del contenuto energetico dei rifiuti previsto dal Piano regionale, procede all’affidamento della progettazione, costruzione e gestione dell’impianto…..”  e al successivo comma 5-bis, aggiunto dall’art. 27 della l.r n. 4/2011, che sempre tale ATI doveva presentare “alla Regione entro il 31 dicembre 2011, uno studio finalizzato all’individuazione del sito ove realizzare l’impianto di trattamento termico”. Tutto questo conferma che, essendo stata fatta nel 2013  dal legislatore umbro la scelta dell’Ambito territoriale ottimale unico costituito dall’intero territorio regionale e la creazione del nuovo ente pubblico AURI con la soppressione  dei quattro ATI umbri istituiti dalla l.r. 23/’07, oggi è esclusivamente in capo ad AURI il potere di scelta e la connessa responsabilità per l’individuazione, nel suo Piano d’Ambito da predisporre e adottare in Consiglio direttivo entro la metà di maggio ’24 e poi approvare definitivamente in Assemblea entro la metà di novembre’24, dell‘area in cui localizzare il nuovo impianto di termovalorizzazione tra quelle potenzialmente idonee previste nella rappresentazione cartografica del Piano regionale e nel rispetto dei  criteri di scelta nello stesso specificati. 

Lo stesso Piano regionale, ai fini dell’applicazione dei criteri localizzativi, al capitolo 3. (Criteri per la localizzazione dei nuovi impianti), nel paragrafo 3.1. (Criteri generali) per i diversi raggruppamenti di tipologie impiantistiche e in particolare per il Gruppo B – Impianti di trattamento termico  e più specificamente B1 – Impianti di termovalorizzazione rifiuti (incenerimento e coincenerimento (produzione di energia o di materiali che utilizza i rifiuti come combustibile normale o accessorio ), pirolisi, gassificazioni o simili)  e nelle annesse cartografie ha previsto, oltre le aree non idonee (aree rosse), le aree potenzialmente idonee (aree bianche)  all’installazione di ciascuna tipologia impiantistica. Il Piano ha precisato, peraltro, che tali aree bianche individuate nelle cartografie non costituiscono una scelta localizzativa diretta, che invece, per la norma di legge regionale, è demandata allo strumento del Piano d’Ambito di Auri. 

Al paragrafo 3.2. (Descrizione dei criteri di localizzazione) i criteri sono stati raggruppati in otto tematismi tra cui in particolare il n. 3 (Protezione della popolazione dalle molestie) nel quale, per l’impianto di termovalorizzazione B1, diventano rilevanti come criteri penalizzanti: 1) la distanza dalle c.d. funzioni sensibili come le strutture scolastiche, gli asili, gli ospedali e le case di riposo (n.b.) dalle quali deve essere garantita una distanza minima (peraltro stranamente non indicata proprio per l’impianto  B1; m. 500 ?); 2) la distanza dagli insediamenti residenziali esistenti (centri e nuclei abitati) (n.b.) o di nuova previsione e di quelli per attrezzature e servizi pubblici: per l’impianto B1, distanza di m. 500 misurata dalla recinzione  dell’impianto e anche riducibile (sic !) se collocato in area industriale, produttiva, a servizi tecnologici o in prossimità di tali aree; 3) la distanza da case sparse analogamente a quella per i centri abitati e sempreché sia stata accertata l’effettiva residenza stabile di una o più persone; la distanza potrà essere anche inferiore in presenza di ulteriori opere di compensazione rispetto a quelle di mitigazione già previste. Nel tematismo n. 3 è inoltre previsto che “Sono fatte salve le norme vigenti per la localizzazione delle industrie insalubri” e cioè le antiche norme del Testo unico delle leggi sanitarie di cui al R.D. 1265/1934 (Governo Mussolini di coalizione dall’ottobre ’22 e dittatoriale di partito unico-PNF dal gennaio ’25 al 25 aprile ’43) che all’art. 216 testualmente recita“Le manifatture o fabbriche che producono vapori, gas o altre esalazioni insalubri o che possono riuscire in altro modo pericolose alla salute degli abitanti sono indicate in un elenco diviso in due classi. La prima classe comprende quelle che debbono essere isolate nelle campagne e tenute lontane dalle abitazioni (n.b.) …….”. Il più recente D.M. 5 settembre 1994 (Governo Berlusconi I- Polo delle libertà e del buon governo FI-AN/MSI-UDC-CCD) che, in sostituzione di un vecchio elenco del D.M. 12 luglio 1912 e successive  numerose modifiche, ha approvato il nuovo elenco delle industrie insalubri inserendo (punto 14) gli inceneritori tra le 28 attività industriali insalubri di prima classe.

Nel Piano regionale ai paragrafi 3.3. (Applicazione dei criteri escludenti), 3.4. (Applicazione dei criteri penalizzanti) e 3.5. (Applicazione dei criteri preferenziali), per gli impianti B1 di termovalorizzazione dei rifiuti, sono stati individuati complessivamente n. 19 criteri escludenti, n. 22 criteri penalizzanti (tra cui appunto quello di protezione della popolazione dalle molestie)  e n. 5 criteri preferenziali.  I criteri preferenziali riguardano la dotazione di infrastrutture, la vicinanza alle aree di maggiore produzione di rifiuti (n.b. – in genere è il territorio del comune capoluogo di Regione; nello specifico il capoluogo ha oltre 160 mila abitanti e  si trova anche in posizione abbastanza baricentrica tra Città di Castello e Terni), l’esistenza di impianti di smaltimento e trattamento rifiuti (n.b.), la collocazione nelle aree produttive e servizi tecnologici e nelle aree industriali dismesse e degradate da bonificare, con  annessa la carta (tavola 1) delle aree non idonee (rosse) e delle aree potenzialmente idonee (bianche) alla localizzazione degli impianti  di termovalorizzazione dei rifiuti, le quali ultime risultano presenti in vari comuni dell’Umbria.

Al paragrafo 4.2. (Affidamento dei servizi)  è contenuto l‘indirizzo per l’Auri che” l’affidamento del servizio di termovalorizzazione dovrà avvenire con le modalità contenute nella Parte II (è da ritenere del Libro IV – Del Partenariato pubblico-privato e delle concessioni e quindi Parte II -Dei contratti di concessione), Titolo IV (La finanza di progetto) del D.Lgs. n. 36 del 31-3-2023″ recante il nuovo Codice dei contratti pubblici. In sostanza si tratta di un procedimento di realizzazione di un’opera pubblica senza oneri finanziari per la pubblica amministrazione ma con il rischio per gli utenti di dover contribuire ad alimentare i flussi di cassa con aumenti di tariffe in caso di insufficienza degli altri ricavi, anche in base alle complesse regole tariffarie dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) di cui al Metodo Tariffario Rifiuti (MTR-2), TITOLO IV- Costi d’uso del capitale- per il secondo periodo regolatorio 2022-2025.

Nello stesso paragrafo è  però anche previsto che l’impianto ” è localizzato, nel rispetto dei criteri di cui al presente piano, preferibilmente in aree già destinate ad uso industriale o ad attività produttive commerciali, da individuare in esito alla procedura di cui alla Parte II, titolo IV, del DL n. 36 del 31-3-2023″ (sic!). Quest’ultimo anomalo indirizzo contenuto in un provvedimento amministrativo dell’Assemblea regionale (Presidente Squarta) appare icto oculi viziato sotto il profilo della violazione di legge (regionale), la quale come sopra prescrive che l’individuazione dell’area di localizzazione dell’impianto di termovalorizzazione costituisce uno degli elementi essenziali del Piano d’Ambito per il servizio di gestione dei rifiuti approvato dall’Assemblea dell’Auri e non un “esito” di procedura contrattuale di concessione promossa da un soggetto diverso.  L’Assemblea Auri è peraltro anche l’unico organo di questo nuovo ente pubblico in cui è garantita la presenza dei rappresentanti di tutti i 92 comuni umbri, anche di quello nel cui territorio andrà a cadere la scelta dell’area di localizzazione del termovalorizzatore regionale.  

Al punto 4.3.5. (Impianto di incenerimento con recupero energetico) il Piano regionale formula  anche un altro indirizzo (parimenti viziato) disponendo che “AURI avvia, entro quattro mesi dall’approvazione del presente PRGR, (cioè entro la metà di marzo ’24, che significa due mesi prima dell’adozione del Piano d’Ambito e molti mesi prima dell’avvenuta localizzazione dell’impianto in sede di approvazione del Piano d’Ambito in Assemblea entro la metà di novembre ’24), tramite avviso pubblico di manifestazione d’interesse, la procedura per la progettazione, realizzazione e gestione dell’impianto di trattamento e recupero energetico”. Questa strana tempistica appare quasi come un tentativo di addossare di fatto, almeno in apparenza, la responsabilità della scelta di localizzazione del termovalorizzatore all’impresa promotrice e probabilmente anche concessionaria per il previsto diritto di prelazione in sede di gara. Ma il potere di scelta dell’area e la connessa responsabilità spettano invece, per norma di legge regionale, all’organo assembleare di Auri che approva definitivamente il Piano d’Ambito e anche al suo Presidente pro tempore che, per norma statuaria, convoca e presiede sia il Consiglio direttivo che l’Assemblea ed è rinnovato ogni cinque anni insieme al Consiglio direttivo.

Da ultimo occorre però constatare che il Consiglio direttivo di Auri anziché, appena dopo la pubblicazione nel BUR del piano regionale il 6 dicembre scorso, evidenziare alla Regione queste anomalie temporali e richiederne la rettifica oppure fissare nuovi termini molto ristretti al raggruppamento di società e professionisti aggiudicatario dal 2020 del servizio di redazione del Piano d’Ambito, con la recentissima deliberazione n. 1 del 31 gennaio 2024 (solo 5 componenti presenti su 9 e compreso il Presidente Ruggiano), pubblicata all’Albo pretorio dell’Ente il 2 febbraio, in relazione a quelle che nell’oggetto chiama “prescrizioni” (che invece sono solo indirizzi e che appaiono come sopra anche palesemente illegittimi) contenute nel paragrafo 4.3.5 della relazione generale del Piano regionale, all’unanimità ha disposto ben diversamente. Con tale atto infatti ha deliberato “di dare atto che l’impianto di termovalorizzazione da realizzare come in premessa descritto è previsto negli atti di programmazione della Regione Umbria come meglio specificato nella parte motiva della presente delibera e che, pertanto (Sic !), può essere avviata la procedura di individuazione di un promotore per la realizzazione del suddetto impianto con la modalità della finanza di progetto, ai sensi di quanto previsto dal D.Lgs. n. 36 del 31-3-2023 e ss.mm.ii. (Codice) e ha già designato, quale Responsabile Unico del Progetto (RUP) per le fasi progettazione, affidamento ed esecuzione del termovalorizzatore, il proprio dirigente del servizio rifiuti dott. Giuseppe Rossi. Ad avviso di chi scrive resta comunque fermo il vizio di legittimità degli atti amministrativi in questione sia del Consiglio regionale che di Auri per violazione di legge regionale. L’azione di annullamento di qualsiasi atto amministrativo richiede però il ricorso entro i termini al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) di cui al nuovo Codice del processo amministrativo allegato al d.lgs. n. 104 del luglio 2010 ed anche il patrocinio di un bravo avvocato amministrativista.

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